Разъяснения ВС РФ 2022 об оспаривании действий, бездействий, решений, ненормативных актов

Общие правила оспаривания

Указанное постановление Пленума ВС РФ от 28.06.2022 № 21 было принято с целью, чтобы суды единообразно применяли положения этих глав.

Что значит публичные правоотношения

Это споры о правах, свободах и законных интересах граждан, организаций, неопределенного круга лиц в сфере административных и иных публичных правоотношений. Их суды рассматривают по правилам гл. 22 КАС и 24 АПК РФ.

Суды проверяют законность решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.

По итогам рассмотрения суды могут приниматься решения, влекущие имущественные последствия для граждан и организаций, если в соответствии с законодательством это необходимо для восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов. Например:

• возвратить излишне уплаченные (взысканные) налоги, таможенные платежи, страховые взносы, исполнительский сбор;
• выплатить компенсацию за незаконные решения, действия (бездействие).

При этом требования, не вытекающие из публичных правоотношений, гражданин или организация могут отдельно предъявить в порядке гражданского, арбитражного судопроизводства. Это касается и требования о возмещении вреда от незаконных решений, действий (бездействия).

Какие решения можно оспаривать

В суде могут быть оспорены индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально. Они содержат волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и/или организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Причём решения могут быть приняты как в письменной, в том числе электронной форме (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме.

По правилам гл. 22 КАС и гл. 24 АПК РФ могут быть оспорены в том числе письменные ненормативные решения, для которых законодательством установлены определенные требования к:

• порядку принятия;
• оформлению (реквизитам);
• содержанию.

Какие действия можно оспаривать

Это волеизъявление наделенных публичными полномочиями органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но может:

• влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций;
• создавать препятствия к их осуществлению.

Бездействие

Это неисполнение или уклонение от исполнения наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными и иными актами, определяющими его полномочия – должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами.

В частности, бездействием признается:

• нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом;
• несообщение о принятом решении;
• уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий – например, являющихся основанием для предоставления госуслуг в упреждающем режиме.

Анализ документа

Чтобы понять, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, суды анализируют его содержание.

О принятии в рамках документа решения, порождающего правовые последствия для граждан и/или организаций, могут свидетельствовать, в частности:

• установление запрета определенного поведения;
• установление определенного порядка действий;
• предоставление или отказ в предоставлении права;
• возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований.

При этом наименование оспариваемого документа – заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение – определяющего значения не имеет.

Какие решения можно и нельзя оспаривать

ВС РФ отметил, что не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания:

• акты налоговых и таможенных проверок;
• акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со ст. 87 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ “О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ” (далее – Закон № 248-ФЗ).

Дело в том, что эти решения лишь фиксируют выявленные нарушения.

При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки. Это может быть:

• принятые по результатам проверки решения налогового или таможенного органа;
• предписания органов госконтроля (надзора), муниципального контроля об устранении выявленных нарушений и т. п.

В то же время акты проверки публичных органов и лиц можно оспорить как решения, если в нарушение Закона № 248-ФЗ в них есть требования, предусмотренные ч. 2 ст. 90 этого закона.

Нельзя самостоятельно оспаривать документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями. Это, например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний.

Вместе с тем в суде могут быть оспорены решения:

• основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах;
• на основании которых уполномоченный оргам выдал указанные документы.

Чьи решения и действия можно оспорить

Это органы государственной власти, иные госорганы и органы местного самоуправления. В том числе:

В судебном порядке могут быть также оспорены решения, действия (бездействие) должностных лиц этих органов, государственных (муниципальных) служащих.

Исключения

По правилам гл. 22 КАС и гл. 24 АПК не рассматривают дела об оспаривании:

• решений или действий (бездействия) дознавателей и следователей по ч. 1 ст. 125 УПК РФ при производстве по конкретному уголовному делу, вкл. досудебное производство, в т. ч. непринятие мер по рассмотрению сообщения о преступлении;
  Однако в порядке гл. 22 КАС и 24 АПК могут быть оспорены:

  • решения, действия (бездействие) должностных лиц при проведении оперативно-розыскных мероприятий, не подлежащие обжалованию в порядке уголовного судопроизводства;
  • действия должностных лиц, отказавших лицу, виновность которого не доказана в установленном законом порядке, в предоставлении сведений о полученной о нем в ходе оперативно-розыскных мероприятий информации или предоставивших такие сведения не в полном объеме (ч. 3 и 4 ст. 5 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ “Об оперативно-розыскной деятельности”);
  • представление дознавателя, руководителя следственного органа, следователя о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления (ч. 2 ст. 158 УПК РФ).

• решений, действий (бездействия), связанных с разрешением учреждениями или органами исполнения наказаний вопроса об освобождении от отбывания наказания (в частности, об обжаловании отбывающим или отбывшим наказание неприменения к нему амнистии);
• решений, для которых порядок обжалования установлен гл. 25 АПК РФ о рассмотрении дел об административных правонарушениях;
• решений, принятых по делу об административном правонарушении и выступающих доказательством по такому делу, поскольку доводы о недопустимости конкретного доказательства излагают в ходе рассмотрения соответствующего дела в рамках обжалования состоявшихся постановлений (решений).

Вместе с тем применение мер обеспечения по делу об административном правонарушении, которые не могут оказать влияние на вывод о виновности либо невиновности, но повлекшие нарушение прав, свобод физических или юридических лиц, они могут оспорить в порядке гл. 22 КАС и 24 АПК. В том числе при отказе в возбуждении дела об административном правонарушении либо прекращении производства.

В таком же порядке могут быть оспорены решения, действия (бездействие), принятые и совершенные после вынесения постановления по делу об административном правонарушении и связанные с ним, для которых КоАП РФ, гл. 25 АПК не установлен порядок обжалования. Например, отказ вернуть водительское удостоверение по истечении срока их лишения.

ВС обратил внимание, что несоблюдение уполномоченным должностным лицом или органом требований КоАП о необходимости принятия по результатам разрешения вопросов/совершения действий конкретных процессуальных документов не исключает возможности обжалования существа состоявшегося решения по правилам КоАП (например, направление письма в случае, когда КоАП закреплена необходимость вынесения определения). Если оценка существа решения по указанным правилам не проводилась, требования о несоответствии формы принятого решения положениям КоАП могут быть рассмотрены в порядке гл. 22 КАС, гл. 24 АПК.

Порядок обращения в суд

Роль формы обращения в суд

Вид судопроизводства и порядок рассмотрения дела, в котором подлежат защите права, свободы и законные интересы гражданина или организации, суд определяет в зависимости от характера правоотношений, из которых вытекает требование обратившегося, а не от избранной им формы обращения.

Оформление искового заявления вместо административного искового заявления не влияет на определение вида судопроизводства.

Если акт всё-таки нормативный

Кто может быть истцом/заявителем

В качестве административных истцов (заявителей) при оспаривании решений, действий (бездействия) могут выступать:

• граждане и должностные лица;
• коммерческие и некоммерческие организации;
• органы госвласти;
• иные государственные органы;
• органы местного самоуправления, оспаривающие обязательные для исполнения ими решения, а также действия (бездействие).

Кто еще может оспаривать

В рамках КАС РФ это:

• органы госвласти;
• Уполномоченные по правам человека;
• Уполномоченные по правам ребенка;
• иные органы, организации и лица;
• прокурор.

Публичные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением в защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или публичных интересов, если такое право предоставлено им федеральным законом.

Прокурор

В рамках КАС РФ административное исковое заявление в защиту прав, свобод, законных интересов гражданина может быть подано прокурором, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности, другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

В арбитражном суде, например, прокурор вправе оспорить решение о предоставлении лицензии.

Место рассмотрения

По общему правилу административные исковые заявления (заявления) суды рассматривают по месту нахождения органа или лица, принявших оспариваемое решение, совершивших действие, допустивших бездействие. В том числе по месту нахождения территориального федерального органа исполнительной власти.

На основании ч. 3 ст. 24 КАС административное исковое заявление также может быть подано в суд по месту жительства гражданина-истца. А в случаях, предусмотренных КАС, – по адресу организации-истца (кроме требований к судебным приставам-исполнителям).

Если полномочия органа или лица распространяются на территорию нескольких районов населенного пункта (весь населенный пункт), территорию региона, нескольких субъектов РФ или всю территорию России, административное исковое заявление (заявление), подсудное районному суду (арбитражному суду региона), по выбору административного истца (заявителя) может быть подано также в суд того района (РФ), на территории которого исполняется оспариваемое решение либо возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых решения, действий (бездействия).

Например:

• об оспаривании решений/действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя – можно подать также по месту совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения (ст. 33 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ “Об исполнительном производстве”);
• об оспаривании акта органа государственного (муниципального) контроля (надзора) – по месту устранения соответствующих нарушений законодательства;
• об оспаривании непринятия мер по обеспечению безопасности дорожного движения, по ликвидации несанкционированной свалки, по очистке от сорной растительности – по месту совершения необходимых действий.

ВС указал, что при оспаривании решения/действия (бездействия), порождающего правовые последствия на территории нескольких районов населенного пункта (территории его всего), территории субъекта РФ, нескольких субъектов РФ или всей России, правила ч. 2 ст. 22 КАС не применяются. Эта норма говорит о том, что при несовпадении места нахождения органа и территории его полномочий административное исковое заявление подают только в суд того района:

• на территорию которого распространяются полномочия;
• на территории которого исполняет свои обязанности должностное лицо/служащий.

То есть такое ограничение не действует. В частности, при оспаривании решения о нежелательности пребывания (проживания) в РФ или решения о неразрешении въезда в Россию.

Рассмотрение дела

Привязка к правовым нормам в решении

ВС РФ указал: если иное не предусмотрено законом, суд не привязан к правовой квалификации спорных отношений. То есть он вправе признать оспоренное решение законным либо незаконным со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении.

Срок обращения в суд

Уважительность причин пропуска срока суд оценивает независимо от того, заявлено ли гражданином/организацией отдельное ходатайство о его восстановлении.

ВС отметил, что возвращение искового заявления (заявления) другим судом по причине его неподсудности или в связи с нарушением требований к содержанию и прилагаемым документам сами по себе не являются уважительными. Однако они могут быть признаны уважительными, если допущены «при добросовестной реализации процессуальных прав». Например, когда необходимые документы неприложены в связи с несвоевременным получением их от органов власти, должностных лиц.

Фактор вины

Отсутствие вины публичных органов и лиц в нарушении прав, свобод и законных интересов истца (заявителя) не является основанием для отказа в удовлетворении его иска (заявления).

Пределы усмотрения

Усмотрение публичного органа или лица, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности — это нарушение пределов усмотрения и основание для признания оспариваемых решений/действий (бездействия) незаконными (п. 1 и 4 ч. 9 ст. 226 КАС, ч. 4 ст. 200 АПК).

Например, решения и действия органа местного самоуправления при решении вопросов местного значения, связанных с организацией дорожной деятельности (перенос наземного пешеходного перехода и т. п.), могут быть признаны незаконными, если:

• не были приняты во внимание все обстоятельства, влияющие на обеспечение безопасности дорожного движения;
• либо приняты во внимание обстоятельства, не оказывающие влияния на обеспечение безопасности.

Нарушения при принятии решения

Несоблюдение установленного законом порядка принятия решения/совершения оспариваемого действия может служить основанием для вывода об их незаконности, если допущенные нарушения существенны для истца (заявителя) и влияют на исход дела.

А вот формальные нарушения порядка по общему правилу не могут быть основанием для признания оспоренных решений/действий незаконными.

Если конкретные нарушения, связанные с несоблюдением порядка принятия решения, невыполнением требований к его форме и содержанию определены законом как существенные (грубые), сам факт их наличия достаточен для вывода о его незаконности (например, п. 14 ст. 101 НК РФ, ч. 1 и 2 ст. 91 Закона № 248-ФЗ о контроле и надзоре).

Аналогия закона и права

Проверяя соответствие решения/действия (бездействия) нормам права суд должен учитывать:

• различия в их юридической силе;
• порядок преодоления коллизий юридических норм

Суд не применяет нормативный акт, противоречащий закону или иному нормативному акту большей юридической силы, независимо от того, был ли он оспорен в другом деле. И руководствуется нормативным актом, имеющим большую силу.

А путем применения аналогии закона суд может преодолеть пробелы, связанные с отсутствием подзаконных актов, определяющих порядок реализации права гражданином или организацией.

Выполнение разъяснений законодательства

При проверке законности оспариваемых решений/действий (бездействия) суд может учесть разъяснения законодательства – это различные методические рекомендации, разъяснения, письма и т. п.

Если он придет к выводу о несоответствии таких актов закону, по общему правилу такие разъяснения не учитывают при рассмотрении дела. Но есть исключение: это когда разъяснения были выполнены и с учетом обстоятельств дела необходимо обеспечить поддержание доверия к закону и действиям государства. Например, это касается писем Минфина и ФНС (п. 8 ст. 75 и подп. 3 п. 1 ст. 111 НК РФ).

Действие положительных решений

Недопустимость произвольного изменения, отмены или приостановления действия решений, улучшающих положение заявителя, означает обязанность публичных органа или лица обосновать такую необходимость.

Они должны указать на несоответствие ранее принятого решения нормам права, законной цели, фактическим обстоятельствам.

Оспаривание конкретных решений

В рамках гл. 22 КАС и 24 АПК могут быть проверены, например, решения органов ЗАГС.

Также могут быть оспорены решения, принимаемые госучреждениями при ведении:

• Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН);
• Единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ЕГРЮЛ и ЕГРИП).

Например, если:

• в реестр внесены ошибочные сведения о праве на недвижимое имущество или его обременениях;
• сведения об участниках юрлица, не соответствующие представленным на регистрацию документам;
• отказано во внесении сведений, несмотря на представление заявителем всех необходимых в соответствии с законом документов;
• запись о ликвидации юрлица как недействующего внесена, несмотря на поступившие возражения кредитора.

Фактор изменения законодательства

Изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права.

Вместе с тем суд, признавая оспоренное решение/действие (бездействие) незаконным, может отказать в возложении на ответчика обязанности совершить какие-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами/организациями соответствующих действий.

Когда суд не может прекратить дело

Производство по делу не может быть прекращено при наличии оснований полагать, что оспариваемым решением/действием (бездействием) нарушены права, свободы, законные интересы, которые могут быть защищены путём предъявления другого требования – в рамках данного или иного дела, основанного на незаконности оспоренного решения, действия (бездействия).

Условия возложения обязанности на ответчика

Суд вправе отказать в возложении на публичный орган или лицо обязанности принять решение/совершить действия, если установлены обстоятельства, исключающие возможность удовлетворения таких требований.

Для обеспечения исполнимости судебного решения, в котором указано на принятие конкретного решения/действия в резолютивной части суд указывает разумный срок на это.

Если по закону за органом или лицом сохранена возможность принять то или иное решение по существу вопроса, суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом.

Суд вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения определенных обязанностей, если этого достаточно. Например, при признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на имущество или добровольном удовлетворении предъявленных требований.

Публикация решения суда

Cуд при принятии решения по делу о защите прав, свобод, законных интересов неопределенного круга лиц (публичных интересов) вправе указать в нём на необходимость его опубликования.

Например, с учетом общественной значимости по делу о защите прав на благоприятную окружающую среду, по делу об отнесении к категории ветеранов, медицинских работников.

Отдельные вопросы рассмотрения по правилам гл. 24 АПК РФ

Одновременное рассмотрение

Когда помимо оспаривания ненормативного акта/решения/действий (бездействия) заявитель в рамках данного или другого дела предъявил имущественное требование и оплатил госпошлину (например, оспариваниее решения ИФНС по результатам налоговой проверки + требование о возврате излишне взысканного налога, о возмещении налога), суд вправе рассмотреть эти требования в рамках одного дела, как носящие взаимосвязанный характер.

При необходимости суд вправе выделить имущественное требование в отдельное производство.

Когда присуждение сумм невозможно

Денежная сумма (ч. 4 ст. 174 АПК РФ) не может быть присуждена по результатам оспаривания ненормативных актов и решений/действий (бездействия) налоговых, таможенных, антимонопольных органов, органов госконтроля (надзора) и органов муниципального контроля в сфере публичных правоотношений.

Присудить деньги могут, если на публичный орган или лицо возложена обязанность восстановить права и законные интересы и от надлежащего исполнения судебного акта зависит возможность беспрепятственно осуществлять гражданские права. Например, это обязанность подготовить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, проект договора (соглашения), предпринять кадастровые или регистрационные действия, исправить реестровую ошибку.

Отдельные вопросы рассмотрения по правилам гл. 22 КАС РФ и исполнения судебных актов

Связанные требования

Суд рассмотрит заявление, содержащее несколько связанных между собой требований, из которых одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, другие – в порядке административного, только если их разделение невозможно. То есть когда такие требования не могут быть предъявлены в суд и рассмотрены отдельно друг от друга (в разных судебных процессах).

Досудебное обжалование

По смыслу Закона № 248-ФЗ определение видов контроля, в отношении которых обязателен досудебный порядок рассмотрения жалоб и он применяется с 1 июля 2021 до 1 января 2023 года, не обязывает граждан, не ведущих предпринимательской деятельности, досудебно обжаловать решения контрольного (надзорного) органа/действий (бездействия) его должностных лиц.

Обязательный досудебный порядок установлен, в частности:

• пунктом 2 ст. 138 НК РФ;
• частью 15 ст. 11 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ “О стандартизации в РФ”;
• частью 1 ст. 26.1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ “О кадастровой деятельности”.