Новый подход к проверкам с 1 июля 2021 года: основные изменения

Новое правовое регулирования сферы госконтроля

Сначала был принят базовый Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ под названием «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее ‒ Закон № 248-ФЗ). Он вступает в силу за исключением отдельных положений с 1 июля 2021 года.

Закон № 248-ФЗ заложил самые основы нового подхода к контролю и надзору в РФ ‒ предмет регулирования, принципы, предмет и объекты контроля, организация контроля, кто участники этих процессов, порядок проведения контроля, его особые виды и др.

Затем в его развитие был принят очень масштабный и большой по объему Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ с изменениями в отдельные законы в связи с принятием базового для рассматриваемой сферы Закона № 248-ФЗ. Он тоже за исключением отдельных положений действует с 1 июля 2021 года.

Далее рассмотрим основные новшества по проверкам, которые ввёл с 01.07.2021 Закон № 248-ФЗ.

Какие задачи решает новый закон

Основная задача этого ФЗ ‒ устранить недостатки правового регулирования государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В том числе:

• несистемность и пробелы регулирования;
• недостаточность регулирования вопросов профилактики нарушений обязательных требований;
• неоправданный акцент на проведение проверок, хотя это мероприятие наиболее затратно как для бизнеса, так и для контрольно-надзорных органов.

На какие проверки реформа не распространяется

Закон № 248-ФЗ распространяется на многие виды госконтроля (надзора) и муниципального контроля и разграничивает полномочия в этой сфере властей всех уровней. Но есть исключения, которые имеют свою специфику:

• налоговый, валютный и таможенный контроль;
• контроль за кредитными организациями и банковскими группами;
• соблюдение эмитентами законодательства об АО и ценных бумагах;
• корпоративные отношения в АО;
• госзакупки и закупки по Закону № 223-ФЗ;
• соблюдение законодательства о гособоронзаказе;
• борьба с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма;
• соблюдение антимонопольного законодательства.

Кто может быть контролирующей структурой

Полномочиями по контролю и надзору теперь могут быть наделены в отдельных сферах (ст. 26 Закона № 248-ФЗ):

• органы государственных внебюджетных фондов;
• госкорпорации;
• публично-правовые компании;
• государственные и муниципальные учреждения.

От проверок к профилактике

Особый акцент в Законе № 248-ФЗ сделан на стимулировании добросовестности контролируемых лиц и профилактике рисков причинения ими вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Это теперь имеет приоритет по отношению к проведению обычных контрольно-надзорных мероприятий.

Госконтроль и надзор должен осуществляться лишь в случае недостаточности и/или неэффективности негосударственных форм обеспечения соблюдения обязательных требований.

Законом № 248-ФЗ закреплён широкий набор средств и механизмов проведения профилактической работы. К числу таких мероприятий отнесены (ч. 1 ст. 45):

• информирование;
• обобщение правоприменительной практики;
• меры стимулирования добросовестности (нематериальное поощрение);
• объявление предостережения;
• консультирование;
• самообследование;
• профилактический визит (беседа).

При этом участие в перечисленных профилактических мероприятиях ‒ это право, а не обязанность контролируемых лиц. Взаимодействие возможно только с согласия либо по инициативе проверяемого.

Есть возможность объявления просто предостережения (вместо внеплановой проверки) при наличии сведений о:

• готовящихся негрубых нарушениях;
• признаках возможных негрубых нарушений;
• непосредственных негрубых нарушениях обязательных требований.

Иные способы контроля

Закон № 248-ФЗ содержит дополнительный механизм перевода контрольно-надзорной деятельности в формат стимулирования добросовестного поведения контролируемых лиц. Это добровольное использование негосударственных форм контроля и независимой оценки соблюдения обязательных требований. Они исключают проведение плановых и внеплановых проверок. К таким формам отнесены:

• подтверждение соблюдения обязательных требований независимыми организациями (иначе за ущерб отвечают они);
• контроль саморегулируемой организации (СРО) за деятельностью своих членов;
• страхование по договору рисков причинения вреда (ущерба).

Закон № 248-ФЗ фактически содержит отказ от проверок как основного инструмента контроля и перенос акцентов на иные контрольно-надзорные мероприятия.

Новые виды контроля

Предусмотрен широкий перечень новых контрольно-надзорных мероприятий, помимо выездной и документарной проверки. Это (ч. 2 и 3 ст. 56 Закона № 248-ФЗ):

• контрольная закупка;
• мониторинговая закупка;
• выборочный контроль;
• инспекционный визит;
• рейдовый осмотр;
• наблюдение за соблюдением обязательных требований;
• выездное обследование.

Закон № 248-ФЗ сократил срок проведения документарной и выездной проверок с максимум 20 до 10 рабочих дней.

В отношении одного представителя общий срок взаимодействия в ходе выездной проверки по общему правилу не может превышать:

• 50 часов ‒для малого предприятия;
• 15 часов ‒ для микропредприятия.

Удалённая проверка с помощью средств наблюдения

Для уменьшения интенсивности проверок введён специальный режим ‒ мониторинг сведений об объектах контроля с дистанционным использованием работающих в автоматическом режиме специальных технических средств. Это фото- и киносъемка, видеозапись и т. д. В таком случае действует освобождение от плановых проверок.

Типовые формы документов, используемых контрольным (надзорным) органом (решения, акты, предостережение) утверждены с 1 июля 2021 года приказом Минэкономразвития России от 31.03.2021 № 151.

Новая модель риск-ориентированного подхода

Выбранное проверяющим контрольно-надзорное мероприятие должно быть соразмерно вреду (ущербу), который причинен или может быть причинен охраняемым законом ценностям. При этом выездная проверка должна проводиться по согласованию с прокуратурой.

В рамках новой модели риск-ориентированного подхода для чиновников введены системы управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. В результате оценки рисков объекты контроля (надзора) разделяют на 6 категорий (ч. 1 ст. 23 Закона № 248-ФЗ):

• чрезвычайно высокий риск;
• высокий риск;
• значительный риск;
• средний риск;
• умеренный риск;
• низкий риск (плановые выездные проверки и иные плановые мероприятия при нём не проводят).

При отнесении объектов контроля к категориям риска проверяющие должны учитывать:

• степень тяжести, масштаб и устранимость негативных последствий, которые могут наступить в результате несоблюдения организациями и гражданами обязательных требований;
• вероятность их наступления;
• сведения о добросовестности контролируемого лица при соблюдении обязательных требований (критерии добросовестности).

С 2021 года риск-ориентированный подход должен влиять не только на частоту плановых проверок, как было на практике ранее.

Одно из важнейших ограничений ‒ что выездную проверку проводят только в случаях, если невозможно:

• удостовериться в полноте и достоверности сведений, которые есть в находящихся в распоряжении контрольно-надзорного органа или запрашиваемых документах и объяснениях контролируемого лица;
• оценить соответствие деятельности и действий (бездействия) контролируемого лица и/или используемых им объектов контроля обязательным требованиям без выезда на место и совершения необходимых контрольных действий.

Процессуальные вопросы

Закон № 248-ФЗ предусматривает исчерпывающий перечень оснований и поводов открытия контрольно-надзорного производства. При этом обязательна предварительная оценка чиновниками достоверности информации о фактах причинения или угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также о нарушениях обязательных требований.

Возможно признание результатов контрольно-надзорных мероприятий недействительными в случае грубых нарушений требований к их организации и проведению (до 01.07.2021 распространялось только на проверки). При этом повторное внеплановое мероприятие в отношении данного контролируемого лица может быть проведено уже только по согласованию с прокуратурой. Это должно снизить давление на бизнес и недобросовестную конкуренцию.

Законом № 248-ФЗ установлен прямой запрет на установление ключевых показателей качества и эффективности контроля, основанных на количестве (ч. 7 ст. 30):

• проведенных мероприятий;
• выявленных нарушений;
• контролируемых лиц, привлеченных к ответственности;
• выписанных штрафов.

Электронные сервисы

Разумеется, контролёры будут активно использовать информационные технологии и системы, реестры при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Фактически взят курс на его полноценную цифровизацию и вытекающую прозрачность.

Подход теперь такой: если данных о проверке, ином контрольно-надзорном мероприятии или действии нет в информационной системе, значит, их не предусмотрено и инспектора можно не допускать на объект.

Все сведения о действиях контролеров и о соблюдении обязательных требований контролируемыми лицами должны быть доступны в информационных системах в режиме реального времени.

Кстати, некоторые такие информационные базы по проверкам уже созданы. Подробнее об этом см.:

• «Что такое Единый реестр видов контроля с 1 июля 2021 года»
• «Что такое Реестр обязательных требований, действующий с 1 марта 2021 года»

В 2021 году Генпрокуратура России как оператор Единого реестра проверок занимается во исполнение Закона № 248-ФЗ его трансформацией в Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.

Обновленный Реестр будет содержать информацию обо всех вводимых Законом № 248-ФЗ новых видах контрольных (надзорных) мероприятий ‒ контрольной/мониторинговой закупке, выборочном контроле, инспекционном визите, рейдовом осмотре, документарной/выездной проверке, выездном обследовании, наблюдении за исполнением обязательных требований.

Кроме того, сами контролеры должны будут вносить данные об осмотре, досмотре, опросе, получении письменных объяснений, об истребовании документов, отборе проб (образцов), инструментальном обследовании, испытаниях, экспертизе, эксперименте, об отнесении объектов контроля к определенным категориям риска.

С июля 2021 года действует запрет на проведение любого контрольного (надзорного) мероприятия без предварительного включения сведений о нем в Единый реестр. В связи с этим будет технически невозможно внести соответствующих сведений “задним числом” (по информации Генпрокуратуры России «Контроль по-новому: Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий повысит прозрачность контрольно-надзорной деятельности»).

В 2021 году функционал указанной информационной системы дорабатывается для внесения в Реестр сведений о профилактических мероприятиях, решениях, специальных режимах (мониторинге, постоянном госконтроле (надзоре)), в том числе графиках проведения соответствующих мероприятий, их результатах, а также принятых мерах по пресечению, предупреждению и/или устранению выявленных нарушений.

Обмен документами

Проверяющих обязали составлять документы (решения, акты и пр.) в электронной форме и заверять их квалифицированной электронной подписью. Сообщать компаниям и ИП о своих действиях и решениях контролеры смогут, например, через сайт Госуслуги. При этом до 31.12.2023 направлять документы и сведения органы могут на бумаге, если, например, электронная связь невозможна.

Направлять в адрес проверяющих документы нужно будет тоже в электронном виде. До 31.12.2023 документооборот на уровне муниципального контроля возможен на бумаге, если это предусмотрено в положении о виде такого контроля.

Новое в обжаловании

Закон № 248-ФЗ предусматривает плавный переход к обязательному досудебному обжалованию решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц. Это произойдёт по всем видам контроля окончательно с 1 января 2023 года, но не распространяется на обычных физлиц без статуса ИП.

Также см. «Когда досудебная жалоба на госконтроль (надзор) обязательна: перечень с 01.07.2021».

В досудебном порядке можно будет подать только электронную жалобу через сайт Госуслуг и аналогичные региональные порталы. Решение по ней направят тоже через эти ресурсы.